Emilia-Romagna: interpellanza su “principio di progressività” per autorizzazioni fotovoltaico a terra

 

È stata presentata un’interpellanza, a firma dei consiglieri Marco Mastacchi (gruppo Rete Civica) ed Elena Ugolini ( mella foto), volta a chiedere alla Giunta della Regione Emilia-Romagna se non ritenga opportuno introdurre un principio di progressività per l'autorizzazione degli impianti fotovoltaici installati a terra. In particolare, l’atto ispettivo solleva la proposta di subordinare l’uso del suolo agricolo al raggiungimento di una soglia minima di copertura fotovoltaica su tetti e aree già urbanizzate.

L’interpellanza ricorda che la Regione ha da tempo assunto impegni verso una transizione energetica sostenibile che rispetti territorio, paesaggio e attività agroalimentari.

Due atti recenti sono richiamati come esempi:

• la Delibera di Giunta Regionale n. 693 del 22 aprile 2024, che definisce criteri per l’individuazione delle aree con coltivazioni agricole certificate, ai fini della localizzazione degli impianti fotovoltaici, con l’obiettivo di evitare nuovo consumo di suolo agricolo di pregio.
• la DGR n. 717 del 12 maggio 2025, che riafferma l’orientamento verso una pianificazione energetica integrata, considerando insieme tutela del paesaggio, biodiversità e la funzione produttiva del suolo agricolo
  
  
  

L’interpellanza sottolinea che una recente sentenza del TAR del Lazio (n. 9155/2025) ha annullato parzialmente il Decreto Ministeriale del 21 giugno 2024, imponendo al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di ridefinire, entro 60 giorni, i criteri nazionali per l’individuazione delle aree idonee e non idonee per le installazioni FER (fonti di energia rinnovabile). Questo giudizio, secondo i proponenti, ha effetti anche sulle politiche regionali, che devono essere adeguate al nuovo scenario nazionale. 

L’interpellanza chiede formalmente alla Giunta:

1. Se intende introdurre un principio di progressività per le autorizzazioni degli impianti fotovoltaici a terra, subordinando l’utilizzo di suolo agricolo al raggiungimento di una soglia minima di impianti già installati su superfici urbane o edifici (tetti, coperture, aree già antropizzate). Se intende promuovere politiche normative e incentivi per facilitare l’installazione di impianti fotovoltaici su edifici produttivi/agricoli, aree dismesse, parcheggi, tetti, anche in assenza di autoconsumo diretto, per valorizzare e usare il patrimonio edilizio esistente.

Se venisse accolto il principio di progressività, la Regione potrebbe:

• ridurre il consumo di suolo agricolo destinato al fotovoltaico a terra, privilegiando l’uso di strutture già edificati o aree urbanizzate prima di aprire nuove superfici agricole all’installazione di pannelli;
• spingere per politiche che incentivino l’installazione di impianti su tetti o su aree dismesse, favorendo inoltre l’agrivoltaico dove compatibile;
• adattare le procedure autorizzative per rendere più facile, rapido ed economicamente sostenibile l’uso delle superfici già antropizzate. 

·  Precisazioni        

Il Decreto Agricoltura 2024 (D.L. 63/2024, convertito in legge 101/2024) introduce restrizioni sull’uso di suolo agricolo per nuovi impianti fotovoltaici a terra, mirando a limitare l’installazione indiscriminata nei terreni agricoli produttivi. Vengono salvaguardate alcune eccezioni, come progetti agrivoltaici di tipo compatibile, comunità energetiche, impianti già avviati sotto procedure autorizzative o in aree già identificate come “idonee” ai sensi del D.Lgs. 199/2021.

Queste misure nazionali creano un quadro entro cui le regioni possono poi definire criteri più rigidi o specifici, incluso il principio di progressività.

Alcuni casi pratici

	Lazio: ha adottato le Linee guida con la deliberazione n. 782/2021 per individuare le superfici e le aree idonee e non idonee per impianti da fonti rinnovabili (FER), coerentemente con il PNIEC. Queste linee guida rappresentano una forma di selezione preventiva: dare priorità alle aree non agricole, alle aree dismesse, alle coperture, aree urbane. Non c’è indicazione esplicita che impone una soglia minima di utilizzo di aree già urbanizzate prima di consentire uso agricolo, ma il metodo è affine al principio proposto		.
Re	Veneto: Anche qui si riscontrano prese di posizione (es. con l’assessore regionale) per tutelare il suolo agricolo, chiedendo incentivi o criteri chiari nel governo regionale per evitare perdita di terre fertili, valorizzare le aree già antropizzate, ex cave, aree industriali dismesse.   Emilia-Romagna. È esattamente il contesto in cui si colloca l’interpellanza proposta: la Regione ha espresso volontà di bilanciare produzione energetica con tutela agricola. L’introduzione di progressività sarebbe una ulteriore evoluzione. Questo tipo di pronunciamento giurisprudenziale può costituire vincolo per le regioni, ma non impone un principio di progressività, bensì limiti di competenza e proporzionalità. Note giurisprudenziali
	Il TAR Campania, con sentenza 881/2025, ha annullato norme comunali che proibivano in modo generalizzato il fotovoltaico a terra su terreni agricoli, sottolineando che non è compito dei Comuni vietare in astratto l’installazione, ma che spetti alle regioni e allo Stato definire limiti ragionevoli.

 

Quanto vicina è l’Italia al principio di progressività?

Alla luce di queste esperienze, si può dire:

Il quadro nazionale e regionale sta evolvendo verso criteri sempre più restrittivi sull’uso di suolo agricolo per impianti fotovoltaici a terra, con una crescente attenzione alla tutela del suolo produttivo.

Molte regioni già fanno selezione tramite aree “idonee / non idonee”, individuando zone dove è più opportuno installare impianti rinnovabili, preferendo aree già urbanizzate o antropizzate. Questo è un elemento che va nella direzione del principio proposto.

Tuttavia non tutte hanno introdotto un principio che imponga una priorità formale — cioè un obbligo di saturare un certo livello di copertura su edifici o su aree antropizzate prima che si possa autorizzare l’uso di suolo agricolo.

In alcuni casi, le giurisdizioni giudiziarie stanno intervenendo imputando vincoli o annullando atti che eccedono in restrizioni o divieti assoluti, ma ciò non equivale ad una progressività normativa organica. 

Fotovoltaico a terra e “principio di progressività”: mappa comparativa regionale

Veneto	Normativa regionale specifica (LR 17/2022) che disciplina gli impianti fotovoltaici a terra e individua criteri e aree presumibilmente non idonee. Forte: legge regionale che introduce vincoli e criteri puntuali per evitare consumo di suolo agricolo.	.
Lazio	Linee guida regionali per individuare aree idonee/non idonee (DGR n. 390/2021 e aggiornamenti). Alcune moratorie/limitazioni sono state impugnate in sede giurisdizionale. Medio-alto: uso di mappe di idoneità favorisce aree non agricole; però interventi giurisdizionali hanno limitato provvedimenti eccessivi.
Emilia-Romagna	Delibera di Giunta n. 693/2024: criteri per individuare aree con coltivazioni certificate e procedure di controllo per impianti in area agricola; orientamento a favorire agrivoltaico solo in aree compatibili. Medio: politiche e criteri regionali orientati alla tutela del suolo agricolo; contesto favorevole all’introduzione di misure di priorità per aree antropizzate.
Toscana	Lavori su legge/linee aree idonee; testi e analisi recenti per definire aree idonee minime e restrizioni per aree protette/UNESCO per impianti >200 kW. Medio: approccio pro-attivo con mappatura e limiti per aree sensibili; orientamento a privilegiare aree già antropizzate dove possibile.
Piemonte	(Verificare) Alcuni indirizzi regionali e piani paesaggistici; non evidenza di principio formale di progressività.
Puglia	(Verificare) Piano energetico e tavole sulle aree idonee; occorre controllo aggiornato.
Campania	Giurisprudenza recente (es. TAR) ha limitato divieti comunali; la Regione ha indirizzi ma servono dettagli aggiornati. Giudizi amministrativi influenzano le prassi; situazione complessa
Sicilia, Calabria, Basilicata, Molise, Marche, Umbria, Abruzzo, Sardegna, Friuli-VG, Trentino-AA, Bolzano/Alto Adige, Liguria, Valle d’Aosta	Ci sono vari piani e documenti locali (linee guida, piani paesaggistici, tavole GIS) ma lo stato varía fortemente da Regione a Regione. Molte Regioni usano criteri “aree idonee/non idonee”; poche hanno un principio esplicito di progressività sancito

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Analisi sintetica e osservazioni

Tendenza nazionale: il quadro normativo nazionale e le sentenze recenti (2024–2025) hanno spinto verso un uso più selettivo del suolo agricolo e obbligato le Regioni a mappare aree idonee e non idonee. Questo favorisce politiche che, de facto, danno priorità a tetti e aree antropizzate rispetto ai campi. Osservatorio Agromafie+1

Principio di progressività formale (obbligo di raggiungere una soglia di copertura su tetti/aree urbanizzate prima di autorizzare impianti a terra): poche regioni lo hanno espresso testualmente in forma di obbligo; molte invece adottano strumenti equivalenti (mappe di idoneità, divieti in aree agricole di pregio, incentivi per rooftop e aree dismesse). Regione Veneto+2GSE+2

Giurisprudenza: alcuni provvedimenti locali (moratorie comunali o regionali troppo restrittive) sono stati annullati dai TAR; questo pone un vincolo sulla forma e sul metodo con cui Regioni e Comuni introducono limitazioni. Build News+1